نص تقرير مجلس الشيوخ بشأن تعديل قانون التصالح في مخالفات البناء قبل مناقشته بجلسة الأحد

تشهد الجلسة العامة لمجلس الشيوخ برئاسة المستشار عبد الوهاب عبد الرازق رئيس المجلس يوم الأحد المقبل مناقشة تقرير اللجنة المشتركة من لجنة الإسكان والإدارة المحلية والنقل، ومكتب لجنة الشئون الدستورية والتشريعية، عن مشروع قانون مقدم من الحكومة - ومحال من مجلس النواب- بشأن تقنين أوضاع بعض مخالفات البناء والتصالح فيها، ومشروعي القانونين المقدمين في ذات الموضوع من كل من النائب/ إيهاب منصور،  النائب عمرو درويش.

وجاءت نص تقرير اللجنة المشتركة كالتالي:

تم إعداد مشروع قانون جديد من خمس عشرة مادة، بخلاف مادتي إصدار اللائحة التنفيذية، والنشر بالجريدة الرسمية، وقد تناولت أحكامه - وفق ما أوردته المذكرة الإيضاحية - ما يأتي:
أجاز المشرع بالمادة الأولى من مشروع القانون تقنين أوضاع بعض مخالفات البناء، والتصالح فيها، والتي ارتكبت بالمخالفة لأحكام القوانين المنظمة للبناء، والتي ثبـت القيام بها، قبل العمل بأحكامه وثبتت سلامتها الإنشائية، والسماح بالتصالح على بعض المخالفات السابق حظرها بالقانون رقم (۱۷) لسنه ۲۰۱۹، وهي مخالفات التعدي على خطوط التنظيم المعتمدة، والتعدي على حقوق الارتفاق المقررة قانونًا، ومخالفات المباني والمنشآت ذات الطراز المعمارى المتميز، وداخل حدود المناطق ذات القيمة المتميزة، وتجاوز قيود الارتفاع المقررة من سلطة الطيران المدني، أو تجاوز متطلبات شئون الدفاع عن الدولة، وكذا البناء على الأراضي المملوكة للدولة، وحالات تغيير الاستخدام للمناطق التي صدرت لها مخططات تفصيلية معتمدة، وتغيير استخدام الأماكن المخصصة لإيواء السيارات، وذلك كله وفقًا لضوابط حددها مشروع القانون، منها موافقة الجهات المختصة.
 

 كما أجاز المشرع التصالح في حالة البناء خارج الحيز العمراني المعتمد، بالنسبة للحالات الواردة في المادة الثانية من مواد إصدار قانون البناء الصادر بالقانون رقم (١١٩) لسنة ٢٠٠٨، والمشروعات الحكومية، والمشروعات ذات النفع العام، والكتـل المبنية القريبة من الأحوزة العمرانية للقرى، وتوابعها، والمـدن المشغولة بنشاط سكني أو غير سكني، وذلك حتى تاريخ التصوير الجوي المحدد من خلال وزارة الدفاع. 
ونص مشروع القانون فـي مادته الثانية على حظر تقنين الأوضاع، والتصالح على أي من المخالفات البنائية للأعمال المخلة بالسلامة الإنشائية للبناء، وعلى حظر البناء على الأراضي الخاضعة لقانونى حماية الآثار، وحماية نهر النيل.
ونظرًا لوجود مخالفات، وتعديات بنائية يحظر التصالح فيها، وتصعب أو تستحيل إزالتها، فقد أجاز المشرع - فـي مادته الثالثة، بموجب موافقة مجلس الوزراء، بناء على عرض وزير الإسكان والمرافق والمجتمعات العمرانية، أو وزير التنمية المحلية، والوزير المعني بالحالة المعروضة - التصالح فى هذه المخالفات البنائية، وفقًا للشروط والضوابط التي يحددها مجلس الوزراء، وأن يكون سعر التصالح للمتر المربع ثلاثة أضعاف السعر المحدد، وفقًا لأحكام القانون مع حل إشكالية وقوع المخالفة في النطاق المكاني لإحدى جهات الولاية.
 

 وقد نصت المادة الرابعة علي تشكيل لجنة ثلاثية فنية أو أكثر من العاملين بالجهة الإدارية أو من خارجها؛ للسماح بتشكيل أكبر قدر من اللجان، لسرعه إنهاء الطلبات، كما أجاز المشرع إسناد تشكيل وأعمال تلك اللجان لأي جهة أخرى، بقرار من رئيس مجلس الوزراء. وقد حددت المادة الخامسة فترة تلقي طلبات التصالح، والتي لا تجاوز ستة أشهر من تاريخ العمل باللائحة التنفيذية للقانون، لإتاحة متسع أكبر من الوقت، أمام ذوي الشأن لتحقيق الغاية المرجوة، ولمواجهة حجم المخالفات، مع ضرورة سداد رسم فحص الطلب، بما لا يجاوز خمسة آلاف جنيه، وسداد مقابل جدية بنسبة (25%) من مقابل تقنين الأوضاع والتصالح، وأجاز المشرع مد فترة تقديم الطلبات لمدد مماثلة بقرار من رئيس مجلس الوزراء، على ألا تجاوز - فـي مجموعها - ثلاث سنوات، وتسليم مقدم الطلب شهادة تفيد تقديم الطلب، ويترتب علي تقديمها للمحكمة أو للجهات المختصة وقف نظر الدعاوى المتعلقة بالمخالفة، ووقف تنفيذ الأحكام، والقرارات، والإجراءات الصادرة بشأن الأعمال المخالفة.
 

وقد حدد المشرع بالمادة السادسة من مشروع القانون اختصاص اللجنة الفنية بالبت في طلبات تقنين الأوضاع، والتصالح، وأوضح آلية عملها، ومنها: إجراء معاينة ميدانية للموقع، وتكليف طالب التصالح بتقديم تقرير هندسي من الجهات المحددة بذات المادة عن السلامة الإنشائية للمبنى المخالف، وغير ذلك من المستندات اللازمة للبت في الطلب، وتيسيرًا علي المواطنين، فقد أجاز المشرع الاكتفاء بتقريـر مـن مهندس معتمـد مـن النقابة، متي كانت مساحة المبني محل المخالفة لا تزيد على مائتي متر مربع  ولا يتجاوز ارتفاعه ثلاثة أدوار، كما حدد المشرع مدة عمل اللجنة.
 

وتيسيرًا على المواطنين، ونظرًا لاختلاف نوعية وحجم المخالفات في القرى، فقد استثنى المشرع بالمادة السابعة من إجراء المعاينة طلب تقنين الأوضاع، والتصالح بالقرى وتوابعها، متى كانت مساحة المبنى محل المخالفة لا تزيد على مائتي متر مربع ولا يتجاوز ارتفاعه عن أرضي وثلاثة أدوار، وأن يتم الاعتداد بمـا قدمه الطالب من مستندات تحددها اللائحة التنفيذية، وللجهة الإدارية المختصة - خلال ثلاث سنوات من تاريخ صدور قرار قبول التصالح -إجراء المعاينة، والتأكد من صحة ما سبق بيانه، على أن يعتد بقرار التصالح حال مرور تلك المدة دون إجراء تلك المعاينة.
 

وقد أناط مشروع القانون بالمحافظ أو رئيس الهيئة المختص في مادته الثامنة أن يصدر قرارًا بتحديد مقابل تقنين الأوضاع والتصالح، على أساس قيمة سعر المتر لكل منطقة بحسب المستوى العمراني والحضاري، وتوافر الخدمات، على ألا يقل سعر التصالح وتقنين الأوضاع للمتر المسطح عن خمسين جنيهًا، ولا يزيد على ألفين وخمسمائة جنيه، مع الاسترشاد بما سبق أن حددته لجان التقييم، وفقا لأحكام القانون رقم (١٧) لسنة ٢٠١٩ المُشار إليه. وأجاز أن تمنح نسبة تخفيض لا تجاوز (٢٥٪)، بناء على قرار يصدر من رئيس مجلس الوزراء، حال السداد الفوري، كما أجاز السداد على أقساط، خلال مدة لا تجاوز خمس سنوات وأن يخصم ما سبق سداده في أحكام قضائية خاصة بالمخالفات محل الطلب.
ونصت المادة التاسعة على الآثار المترتبة على موافقة اللجنة المنصوص عليها في المادة الرابعة على طلب تقنين الأوضاع، والتصالح على المخالفة، وسداد قيمة مقابل التصالح، وبعد طلاء كامل الواجهات القائمة، وغير المشطبة، باستثناء القرى وتوابعها، وتتمثل في صدور قرار المحافظ أو رئيس الهيئة المختص، بحسب الأحوال بقبول التصالح، ويعتبر هذا القرار بمثابة ترخيص للأعمال المخالفة محل هذا الطلب، وفي جميع الأحوال لا يترتب على قبول التصالح على المخالفة أي إخلال بحقوق ذوي الشأن المتعلقة بالملكية.
 

وزيادة في التيسير على المواطنين استثني نص المادة العاشرة الحالات التـي قُبـل بشأنها التصالح في ظل أحكام القانون رقم (۱۷) لسنه٢۰۱۹ المُشار إليه، وكان محلها أعمدة، أو أعمدة وحوائط أو أعمدة وأسقف فقط، وذلك بتعديل القرار، ودون رسوم، وسمح لها باستكمال أعمال الدور داخل ذات المسطح المتصالح عليه، وبذات الارتفاع.
وقـد نصت المادة الحادية عشرة على قيام الجهة الإدارية المختصة بإخطار الجهات القائمة على شئون المرافق بالقرار الصادر بقبـول تقنين الأوضاع، خلال الخمسة عشر يومًا التاليـة لصدوره، وفي إطار ردع المخالفين حظرت المادة توصيل المرافق للعقار المخالف، وإذا كان هذا العقار قد سبق أن تم إمداده بالمرافق تـتـم المحاسبة على قيمة استهلاك الخدمات بسعر التكلفة، ولا يجوز اتخاذ أية إجراءات للشهر أو التسجيل بشأن هذا العقار، وفق أحكام القوانين المنظمة. وحددت المادة الثانية عشرة أيلولة المبالغ المحصلة كافة، طبقًا لأحكام هذا القانون إلى الخزانة العامة للدولة، وقد حددت نسبًا للصرف منها على بعض البنود، بما يحقق منظورًا اجتماعيًا من عدة جوانب، وكذا إثابة أعضاء اللجان المنصوص عليها، وغيرهم من العاملين بالوحدات المحلية، والأجهزة، والهيئات.
وحددت المادة الثالثة عشرة الحالات التي يصدر فيها المحافظ أو رئيس الهيئة المختصة قرارًا مسببًا بالرفض، أو باعتبار قرار قبول التصالح كأن لم يكن، بحسب الأحوال، على أن تستكمل الإجراءات القانونية والتنفيذية اللازمة، أو بتصحيح الأعمال المخالفة، وفق أحكام قانون البناء، وإخطار صاحب الشأن بالقرار. وأجازت المادة الرابعة عشرة لمقدم الطلب التظلم من قرار اللجنة بالرفض أو من قيمة التصالح خلال ثلاثين يومًا، من تاريخ إخطاره به، وأن تتولى نظر التظلم لجنة أو أكثر تشكل بقرار من المحافظ أو رئيس الهيئة المختصة برئاسة مستشار من إحدى الجهات القضائية، وحدد المشرع قواعد التصويت باللجنـة، ومـدة الـبـت فـي التظلم، كما أحالت المادة المذكورة أمر تحديد قواعد وإجراءات عمـل اللجنة إلى اللائحة التنفيذية للقانون.
 

ومنحت المادة الخامسة عشرة مجموعة من المميزات لمـن تقدم بطلب التصالح، وفق أحكام القانون رقم (١٧) لسنة ٢٠١٩ المُشار إليه، ولم يتم البت فيه أو تم رفضه، وذلك من خلال التمتع بتطبيق الأحكـام التي تم استحداثها، دون سداد رسم فحص جديد أو مقابل جدية التصالح. وأن يكـون المقابـل على أساس قيمة سعر المتر، وفقا لأحكام القانون رقم (١٧) لسنة ٢٠١٩ المُشار إليه، وما أقرته اللجان المعنية في ظله. وقد أناط مشروع القانون برئيس مجلس الوزراء أن يصدر قرارًا باللائحة التنفيذية للقانون؛ بناء على عرض وزير الإسكان والمرافق والمجتمعات العمرانية، وذلك خلال ثلاثة أشهر من تاريخ العمل بالقانون، وأن يُعمل بالقانون من اليوم التالي لتاريخ نشره.

أهم التعديلات التى أدخلتها اللجنة على مشروع القانون ومبرراتها:
استظهرت اللجنة المشتركة أن الدستور قد وسد للمجلس إبداء رأيه في التشريعات المحالة إليه قبل أن ينظرها مجلس النواب، فتعتبر رؤية مجلس الشيوخ لأي تشريع؛ بمثابة خطوات واسعة للأعمال التحضيرية له؛ حيث تتأتى هذه الرؤية من ضبط وإحكام صياغة العبارات الواردة بنصوصه، وإعادة النظر في ترتيب المواد وتقسيماتها من خلال  مراجعة انتظام فقراتها وبنودها ؛ وهو ما يُسمى بإحكام الصياغة؛ بهدف الوصول إلى تحقيق الاتساق ما بين مواد التشريع بأن تأتي كل مادة في موضعها الطبيعي والمنطقي؛ فكلما اتسقت أحكام التشريع مع بعضها البعض، كان ذلك تعبيرًا عن أن التنظيم الذى سنه التشريع نابع عن منطق يحكمه وأساس يربطه؛ مع مراعاة إضافة ما يلزم من نصوص إلى التشريع لإزالة الغموض والإبهام الذي يشوب نصوصه( ).
وبناءً عليه ارتأت اللجنة إدخال بعض التعديلات على مشروع القانون جاء أبرزها وفق ما يلي:
أولًا – مواد الإصدار: ارتأت اللجنة إعداد مشروع قانون إصدار تنص مواده على بيان نطاق سريان أحكام القانون المرافق، وإلغاء التشريعات التي سبق وأن تناولت الموضوع محل القانون المرافق بالتنظيم، والأحكام ذات الطبيعة الانتقالية، لاسيَّما أنه من الأصول المقررة في منهج التشريعات أن النصوص ذات الطبيعة الانتقالية والمؤقتة يرد النص عليها ضمن مواد الإصدار بينما النصوص التي تتضمن أحكامًا دائمة فإنها ترد في صلب مواد القانون المرافق، وكذا بيان الإجراءات المنظمة لإصدار اللائحة التنفيذية للقانون المرافق، وأخيرًا مادة النشر، وأبرز ما تضمنته مواد الإصدار ما يأتي:

المادة الأولى: تم التأكيد على أن أحكام القانون المرافق لا تخل بأي حال من الأحوال بسلطة الجهة الإدارية في إزالة مخالفات البناء لاسيَّما أن ذلك هو الأصل العام بينما التصالح فيها هو الاستثناء من ذلك الأصل، وذلك طبقًا للقوانين المنظمة للبناء وإزالة المخالفات البنائية " مثل: قانون البناء الصادر بالقانون رقم (١١٩) لسنة ٢٠٠٨ - قانون الزراعة الصادر بالقانون رقم (٥٣) لسنة ١٩٦٦... وغيره"، كما تم نقل الحكم الوارد بصدر المادة الأولى من مشروع قانون الحكومة والخاص بمراعاة ما ورد بقانون المحال العامة من نصوص خاصة في شأن التصالح في بعض المخالفات( )، إلى المادة محل العرض.

المادة الثانية وأصلها المادة الخامسة عشرة:

ارتأت اللجنة النص صراحة على إلغاء القانون رقم (١٧) لسنة ٢٠١٩ بشأن التصالح في بعض مخالفات البناء وتقنين أوضاعها، كما يلغى كل حكم يخالف أحكام القانون المرافق، حيث جاء مشروع القانون المقدم من الحكومة خاليًا من النص على إلغاء القانون سالف الذكر؛ وهو ما حدا باللجنة للوقوف أمام مشروع القانون وما إذا كان يمثل تشريعًا قائمًا بذاته ولا يتداخل مع القانون رقم (١٧) لسنة ٢٠١٩ المُشار إليه ولكل منهما مجال إعماله، أم يتضمن إعادة تنظيم لموضوع التصالح في مخالفات البناء من جديد، وقد تبين للجنة أن مشروع القانون بموجب المادة الخامسة عشرة منه نص صراحة على إحالة الطلبات المقدمة أمام لجان البت المُشكلة طبقًا للقانون رقم (١٧) لسنة ٢٠١٩ المُشار إليه إلى اللجان المُزمع تشكيلها طبقًا لمشروع القانون، كما تضمن مشروع القانون إعادة تنظيم لجميع أحكام القانون الحالي؛ وهو ما يتعذر معه إعمال أحكامهما معًا لاسيَّما مع تغير الفلسفة التشريعية في بعض الأحكام؛ لذا رُئي أنه من الأوفق النص صراحة على إلغاء القانون المُشار إليه منعًا لفتح باب الاجتهادات.

تضمنت المادة الخامسة عشر من مشروع القانون حكمًا انتقاليًا، مفاده: تطبيق الأحكام والإجراءات المنصوص عليها بمشروع القانون ولائحته التنفيذية على الطلبات التي قدمت وفق أحكام القانون رقم (١٧) لسنة ٢٠١٩ المُشار إليه ولم يتم البت فيها أو تم رفضها. وقد ارتأت اللجنة نقل حكمها إلى المادة المعروضة بحسبانها مادة انتقالية، مع ضبط صياغتها؛ مع مراعاة أمرين، الأول- أن يقتصر الحكم على طلبات التصالح التي لم يتم البت فيها دون الطلبات التي تم رفضها ولم يتم التظلم منها أو تم تأييدها، وعلة ذلك أن هذا الحكم ينطوي على تحميل لجان البت المزمع تشكيلها بعبء إعادة فحص جميع الطلبات التي سبق رفضها والتي قد يصل عددها لآلاف الطلبات دون مبرر وجيه، لاسيَّما أن رفضها – إعمالًا لقرينة الصحة الملازمة للقرارات الإدارية- مناطها عدم توفر المتطلبات القانونية للتصالح على غرار عدم السلامة الإنشائية للمبنى؛ وبالتالي فإعادة فحصها هو إهدار للوقت والجهد وإضافة عقبات وعراقيل لا طائل منها في بداية عمل اللجان المزمع تشكيلها، فضلًا عن أن هذا الحكم به شبهة عدم الدستورية لتضمنه تمييزًا غير مبرر؛ حيث وضع مقدمي الطلبات السابق رفضها - وهم بالأساس مرتكبي جرائم جنائية لمخالفتهم أحكام القوانين المنظمة للبناء- في وضع أفضل ممن كان محظور عليهم التصالح في ظل القانون الحالي وأصبح بإمكانهم التصالح وفق مشروع القانون، رغم كونهم جميعًا في مراكز قانونية متماثلة؛ وهو ما يتعارض مع المادة (٥٣) من الدستور سالفة البيان، ومع ما جرى عليه قضاء المحكمة الدستورية العليا من أن:" مبدأ المساواة أمام القانون يستهدف حماية حقوق المواطنين وحرياتهم في مواجهة صور التمييز التي تنال منها أو تقيد ممارستها، وهو بذلك يعد وسيلة لتقدير الحماية القانونية المتكافئة التي لا يقتصر تطبيقها على الحقوق والحريات العامة المنصوص عليها في الدستور، بل ينسحب مجال إعمالها إلى الحقوق التي يقررها القانون العادي ويكون مصدرًا لها، ومن ثم فلا يجوز للقانون أن يقيم تمييزًا غير مبرر تتنافر به المراكز القانونية التي تتماثل عناصرها."( ). أما الأمر الثاني- فقد تم استحداث حكم جديد، مؤداه: إحالة التظلمات التي لم يتم البت فيها أو التي لم تنقض مواعيد فحصها إلى لجان التظلمات المقرر تشكيلها طبقًا لمشروع القانون، وذلك أسوة بما تم في شأن طلبات التصالح التي لم يتم البت فيها، وكذلك استحداث حكم يجيز لمن رُفض طلب تصالحه طبقًا للقانون الحالي ولم تنقض المدة المقررة للتظلم بتقديم طلب التظلم أمام اللجان المقرر تشكيلها خلال ثلاثين يومًا من تاريخ صدور اللائحة التنفيذية.
المادة الثالثة وأصلها المادة السادسة عشرة: نظمت الإجراءات المنظمة لإصدار اللائحة التنفيذية لمشروع القانون المرافق؛ وارتأت اللجنة أنه نظرًا لأهمية موضوع مشروع القانون؛ أن يكون صدورها بعد موافقة مجلس الوزراء، وذلك بناءً على عرض مشترك من الوزيرين المعنيين بشئون الإسكان، والتنمية المحلية( ) بحسبانهما الأكثر اتصالًا بمجال عمل أحكام مشروع القانون.
ثانيًا- عنوان مشروع القانون: ارتأت اللجنة تعديل عنوان مشروع القانون ليكون (مشروع قانون التصالح في بعض مخالفات البناء "و" تقنين أوضاعها) بدلًا من (مشروع قانون تقنين أوضاع بعض مخالفات البناء "و"( ) التصالح فيها)؛ وعلة ذلك أنه ولئن كان عنوان القانون – وفق المستقر عليه قضاءً - ليس له قوة نصه الصريح، إلا أن ذلك لا يغني عن وجوب ملاءمة عنوان التشريع مع موضوعه، وأن يتسم بالمنطقية، وقد تبين للجنة أن التسلسل المنطقي يشير إلى أن التصالح يكون أولًا ويترتب على إتمامه تقنين الأوضاع؛ ولذلك تم تعديل عنوان مشروع القانون على النحو المتقدم

وأعلنت اللجنة المشتركة موافقتها على تعديلات القانون.